Saneamento e recursos hídricos

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Capítulo VII

Saneamento básico, água, esgoto e resíduos sólidos

33.9. Saneamento básico, água e esgoto

33.9.1. Ministério das cidades

A criação do Ministério das Cidades constituiu um fato inovador nas políticas urbanas, na medida em que superou o recorte setorial da habitação, do saneamento e dos transportes (mobilidade) e trânsito para integrá-los levando em consideração o uso e a ocupação do solo.
A estrutura do MCidades constitui hoje um paradigma, não só em território brasileiro, mas como em toda a América Latina.
O movimento social formado por profissionais, lideranças sindicais e sociais, ONGs, intelectuais, pesquisadores e professores universitários foi fundamental para a criação do Ministério das Cidades.
Esse movimento alcançou várias conquistas nos últimos 15 anos tais como a inserção inédita da questão urbana na Constituição federal de 1988, a lei federal Estatuto da Cidade, de 2001, e a Medida Provisória 2220, também de 2001.
Outro aspecto fundamental de sua criação está na busca da definição de uma política nacional de desenvolvimento urbano em consonância com os demais entes federativos (município e estado), demais poderes do Estado (legislativo e judiciário) além da participação da sociedade visando a coordenação e a integração dos investimentos e ações nas cidades do Brasil dirigidos à diminuição da desigualdade social e à sustentabilidade ambiental.
Mais do que 80% da população brasileira mora em cidades no ano 2000, segundo o IBGE.
Com a criação do Ministério das Cidades o governo federal ocupa um vazio institucional e cumpre um papel fundamental na política urbana e nas políticas setoriais de habitação, saneamento e transporte sem contrariar, mas reforçando, a orientação de descentralização e fortalecimento dos municípios definida na Constituição Federal de 1988.
Nas atribuições solidárias entre governo federal, governos estaduais e governos municipais como o financiamento da habitação e da infra-estrutura urbana o MCidades está desenhando novas políticas e novos sistemas que viabilizem o investimento coerente e integrado – público e privado - de modo a racionalizar os recursos de acordo com as prioridades e necessidades previstas em planos, indicadores de desempenho e posturas (nacionais/gerais e locais/específicas) definidos de forma democrática como se verá mais a frente.
Espera-se assim eliminar os constantes desperdícios de recursos decorrentes da descontinuidade de projetos, desarticulação entre ações simultâneas e sucessivas, falta de integração intermunicipal, falta de controle social e público, e desconhecimento das questões ambientais.
Planejamento urbano, políticas fundiárias e imobiliárias, (que incluem zoneamento, regularização da posse ou propriedade, código de obras) requalificação de áreas centrais, prevenção a riscos de desmoronamento de encostas, recuperação de áreas ambientalmente degradadas são atribuições municipais.
O Ministério das Cidades está consciente de que cabe ao Governo Federal definir as diretrizes gerais da Política Nacional de Desenvolvimento Urbano (cf Estatuto da Cidade) mas cabe ao município (ou aos gestores metropolitanos, definidos por lei estadual) o planejamento e a gestão urbanos e metropolitanos.
É ali, nas cidades, que os objetivos de participação cidadã e de garantia do direito à cidade para todos, podem ser viabilizados.
O MCidades pretende fortalecer essas competências, não apenas por meio do financiamento de planos, projetos e obras, mas principalmente, apoiando a capacitação técnica de quadros da administração pública municipal ou dos agentes sociais locais.
Essa capacitação envolve especialmente a modernização administrativa, em especial a atualização e o registro das informações municipais sobre o ambiente construído.
O cadastro multifinalitário é uma ferramenta eficiente tanto para o planejamento urbano quanto para a política fiscal. Esses temas estão na base da autonomia municipal.
Continuidade e mudança
Com fim do Banco Nacional da Habitação (BNH), ocorrido em 1985, o Brasil passou a viver um rumo errático no que se refere às políticas de habitação e saneamento trazendo insegurança para poder público e mercado.
O BNH e o Sistema Financeiro de Habitação (SFH) contribuíram para consolidar as desigualdades sociais no Brasil ao privilegiar os investimentos nas faixas de renda média e média baixa.
Os erros urbanísticos e arquitetônicos dos conjuntos públicos construídos também já foram muito explorados na literatura sobre o tema.
Mas o volume de construção foi muito significativo: havia um sistema constituído com agentes financeiros e promotores, públicos e privados, credenciados, e havia regras para aplicação do volume significativo de recursos existentes. O BNH foi extinto e a Caixa Econômica Federal assumiu seu espólio.
Entre 1985 e 2002 ocorreram mudanças constantes tanto na estrutura institucional da política de habitação e saneamento – quanto nos programas e recursos.
A política urbana não mereceu maiores cuidados, ao contrário, ela é objeto de organismos que emergem e desaparecem desde o regime militar, a partir de 1964.
Em verdade a política urbana tem sido, durante esse tempo todo, fortemente influenciada pelos bancos públicos responsáveis pelos financiamentos à habitação e ao saneamento. Isso aconteceu no período do BNH que se sobrepôs ao Serviço Federal de Habitação e Urbanismo (SERFHAU), criado em 1964 e o Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano (CNDU), como também aconteceu com a Caixa Econômica Federal que subjugou a Secretaria de Política Urbana (SEPURB), criada em 1995, e a sua sucessora, a Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano (SEDU).
Diante dessa rápida retrospectiva conclui-se que o Ministério das Cidades tem, entre muitos desafios a vencer, instituir uma política de longo prazo, que tenha continuidade e seja sustentável (como exige a mudança da dramática situação das grandes cidades) e subordinar os financiamentos às diretrizes da política de desenvolvimento urbano buscando evitar os erros do passado.

33.9.2. Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental

Missão
A missão da Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental - SNSA - é assegurar à população os direitos humanos fundamentais de acesso à água potável em qualidade e quantidade suficientes, e a vida em ambiente salubre nas cidades e no campo, segundo os princípios fundamentais da universalidade, equidade e integralidade.
Meta
A SNSA tem como meta promover um significativo avanço, no menor prazo possível, rumo à universalização do abastecimento de água potável, esgotamento sanitário (coleta, tratamento e destinação final), gestão de resíduos sólidos urbanos (coleta, tratamento e disposição final), além do adequado manejo de águas pluviais urbanas, com o consequente controle de enchentes.
Direito do cidadão
Como uma questão essencialmente de saúde pública, o acesso aos serviços de saneamento básico deve ser tratado como um direito do cidadão, fundamental para a melhoria de sua qualidade de vida.
Com esse foco, a SNSA tem por objetivo a promoção do acesso universal a esses serviços, com preços e tarifas justas, mediante atendimento aos requisitos de qualidade e regularidade, com controle social.
Para tanto, adota dois eixos estratégicos de atuação: um voltado ao planejamento, formulação e implementação da política setorial, respeitando o pacto federativo; outro relacionado à identificação de novas fontes de financiamento que assegurem a contínua elevação dos investimentos no setor.
Estratégia
Há que se observar a repartição de competências estabelecida na esfera federal quanto ao repasse de recursos para iniciativas de saneamento.
No tocante ao abastecimento de água, esgotamento sanitário e manejo de resíduos sólidos urbanos, cabe ao Ministério das Cidades, por meio da Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental, o atendimento a municípios com população superior a 50 mil habitantes ou integrantes de Regiões Metropolitanas, Regiões Integradas de Desenvolvimento ou participantes de Consórcios Públicos afins.
Para os municípios de menor porte, com população inferior a 50 mil habitantes, a SNSA só atua por meio de financiamento com recursos onerosos para as modalidades de abastecimento de água e esgotamento sanitário.
Para os municípios com população de até 50 mil habitantes, o atendimento com recursos não onerosos, ou seja, pelo Orçamento Geral da União (OGU), é realizado pelo Ministério da Saúde, por meio da Fundação Nacional de Saúde – Funasa. Particularmente, com relação ao componente manejo de águas pluviais urbanas, verifica-se a competência compartilhada entre Ministério das Cidades e Ministério da Integração Nacional, além de intervenções da Funasa em áreas com forte incidência de malária.

33.9.3. O programa de modernização do setor saneamento (PMSS)

O Programa de Modernização do Setor Saneamento (PMSS) consolidou-se, ao longo de seus anos, como um instrumento permanente de apoio à instância executiva da política de saneamento do Governo federal, tendo suas ações voltadas à criação das condições propícias a um ambiente de mudanças e de desenvolvimento do setor saneamento no país.
Atualmente é um dos principais programas da Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental do Ministério das Cidades.
O Programa tem, no Sistema Nacional de Informações sobre Saneamento (SNIS), o seu mais reconhecido produto.
A credibilidade construída em torno deste instrumento permitiu, em seus 14 anos de existência, consolidar séries históricas de diversos dados e informações fornecidas por uma amostra de prestadores de serviços, tanto de água e esgotos como de resíduos sólidos, que progressivamente se amplia em tamanho e representatividade. 
Por sua vez, a assistência técnica aos órgãos e entidades do setor saneamento constitui-se em pauta fundamental do PMSS, buscando promover reformas institucionais, especialmente nos prestadores de serviços, com vistas a melhorar a qualidade e o nível de eficiência e eficácia de suas ações, condição básica para universalização dos serviços.
Neste sentido, são potenciais beneficiários do Programa:
(I) os estados e municípios, na formulação de políticas públicas e desenvolvimento de planos de saneamento;
(II) as instâncias de regulação e fiscalização, na implementação de atividades regulatórias;
(III) os prestadores públicos de serviços, na sua revitalização e reestruturação.

33.9.4. Sistema Nacional de Informações sobre Saneamento

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33.9.4.1. Banco de Dados

O SNIS apoia-se em um banco de dados administrado pelo PMSS, que contém informações de caráter operacional, gerencial, financeiro e de qualidade, sobre a prestação de serviços de água e de esgotos e sobre os serviços de manejo de resíduos sólidos urbanos.
No caso dos serviços de água e de esgotos, os dados são atualizados anualmente para uma amostra de prestadores de serviços do Brasil, desde o ano-base de 1995.
Em relação aos serviços de manejo de resíduos sólidos, os dados são também atualizados anualmente para uma amostra de municípios brasileiros, desde o ano-base de 2002.
O SNIS consolidou-se como o maior e mais importante banco de dados do setor saneamento brasileiro, servindo a múltiplos propósitos nos níveis federal, estadual e municipal, dentre os quais destacam-se:
1). planejamento e execução de políticas públicas;
2). orientação da aplicação de recursos;
3). avaliação de desempenho dos serviços;
4). aperfeiçoamento da gestão, elevando os níveis de eficiência e eficácia;
5). orientação de atividades regulatórias e de fiscalização;
6) contribuição para o controle social;
7). utilização de seus indicadores como referência para comparação e para medição de desempenho no setor saneamento brasileiro.
A série histórica de dados do SNIS possibilita a identificação de tendências em relação a custos, receitas e padrões dos serviços, a elaboração de inferências a respeito da trajetória das variáveis mais importantes para o setor, e assim, o desenho de estratégias de intervenção com maior embasamento.
Além disso, as informações e indicadores em perspectiva histórica esclarecem mitos e descortinam realidades sobre a prestação dos serviços à sociedade brasileira.
Isso significa a abertura de mais um espaço para a sociedade atuar na cobrança por melhores serviços, por meio de argumentos técnicos e com um embasamento mais consistente.
Para a divulgação de seus dados, o SNIS publica anualmente o Diagnóstico dos Serviços de Água e Esgotos e o Diagnóstico de Manejo de Resíduos Sólidos.
Dispõe, ainda, de um sítio na Internet (www.snis.gov.br) e de um Aplicativo da Série Histórica de Dados, em que toda a base de dados pode ser consultada.
Um estudo de dimensionamento realizado pelo Programa de Modernização do Setor do Saneamento (PMSS), publicado em 2003 e revisado em 2010 pela Associação Brasileira dos Fabricantes de Materiais para Saneamento (ASFAMAS), estima que sejam necessários mais de R$ 206 bilhões de investimentos para a universalização do acesso a saneamento até 2022.
Com base nesses valores, a LCA calculou que 33% do total de investimentos necessários em 2022 (R$ 67,5 bilhões) deverão ser realizados com recursos próprios das Operadoras, outros 33% financiamentos, 29% (R$ 59,4 bilhões) com recursos do Orçamento Geral da União (OGU) e 6% (R$ 11,4 bilhões) de outras fontes de investimentos.

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33.9.4.2. Fontes de Financiamento

Qualquer que venha a ser a organização jurídica adotada para solução de continuidade das funções e atividades do PMSS, o seu funcionamento dependerá do custeio de sua estrutura administrativa permanente, de sua estrutura operacional permanente (SNIS) e temporária e dos projetos contratados junto a terceiros (ACTs).
Em princípio podem ser consideradas as seguintes fontes de financiamento:
a). OGU – Custeio integral ou parcial (particularmente da estrutura administrativa  e operacional permanente);
b). Agencias Financeiras Internacionais – atividades fins não permanentes (continuidade do Acordo de Empréstimo no. 4292-BR, BIRD);
c). Contrapartida de governos ou de entidades beneficiadas pelo programa;
d). Co-participação de outras entidades em projetos/ações comuns (Governo italiano e da HYDROAID);
e). Remuneração pela prestação de serviços, pela realização de estudos, pesquisas, e cursos, cessão de uso ou licenciamento de sistemas, acesso ou aquisição de dados, etc. de interesse de outras instituições públicas, estatais (e privadas);
f). Subvenções de outros entes públicos e doações privadas. 
Entre os serviços previstos na letra “e” poder-se-ia incluir:
Atuação como “órgão técnico” junto ao FGTS, CEF, BNDES, BB, etc., para realização de pré-análise, acompanhamento e avaliação de projetos de saneamento básico financiados (onerosos e não onerosos); ¾  Assessoramento técnico ao FGTS para elaboração dos planos/programas anuais e plurianuais de investimentos em saneamento e avaliação permanente da execução dos mesmos; 
Realização de estudos de viabilidade de serviços de saneamento básico para os agentes financeiros, titulares e/ou prestadores dos serviços;
Atuação, mediante delegação por convênio de cooperação, como órgão regulador/fiscalizador da prestação de serviços para consórcios públicos, governos estaduais e municipais.
Apoio técnico às agências reguladoras;

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33.9.4.3. Estimativas (critérios)

Na elaboração deste estudo, as estimativas de investimento são realizadas segundo componentes de demanda que decorrem da associação das categorias de análise definidas nos Termos de Referência e explicitadas nos documentos anteriormente apresentados:
Quanto à localização dos domicílios o  urbano ou rural  Quanto ao serviço o água ou esgotos
Quanto ao subsistema
distribuição de água / coleta de esgotos ou produção de água / tratamento de esgotos 
Quanto ao tipo do investimento o  expansão ou reposição.

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33.9.4.4. Caracterização global dos sistemas de água e de esgotos

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33.9.4.5. Índice de atendimento

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33.9.4.6. Visualização espacial de níveis de atendimento

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33.9.4.7. Perdas de água

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33.9.4.8. Mapas das perdas de água

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33.9.4.9. Investimentos

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33.9.4.10. Receita versus Despesas

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