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Parcerias Público-Privadas

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Capítulo VI

Principais projetos e riscos

17.10. Principais projetos federais, estaduais e municipais

17.10.1. Fundamentos para escolha de projetos

No planejamento das Parcerias, a análise dos potenciais projetos pauta-se por quatro princípios fundamentais:

1.     sua relevância e urgência no âmbito do plano nacional de desenvolvimento;

2.     a capacidade de geração de receitas financeiras;

3.     o interesse por parte do setor privado; 

4.     o estágio de aprofundamento dos estudos necessários à sua implementação.

17.10.2. Primeiro foco do Ministério do Planejamento

Depois de analisar uma lista inicial de vinte e três projetos destacados do Plano Plurianual 2004- 2007, com base nesses critérios, a Unidade de PPP do Ministério do Planejamento, focou fundamentalmente a expansão da infraestrutura de transportes.

Nesse sentido, foram encaminhados para a apreciação da Comissão Técnica das PPP´s cinco projetos prioritários em estágio mais avançado:

          I.        Ferrovia Norte-Sul

A continuação da Ferrovia Norte-Sul responde diretamente à expansão do agronegócio e às perspectivas de mineração na região Centro-Oeste do país. Em geral, os produtos ali originados geram volumes expressivos com baixo valor agregado. As despesas com fretes contam, nesse caso, de modo expressivo na determinação de sua produtividade. Com a extensão da ferrovia, grãos e minérios, hoje em dia transportados em caminhões por longa distância, chegarão ao Porto de Itaqui, no Maranhão, com menores custos de frete e menores perdas. Com a entrada em operação dos novos trechos, espera-se que a produção agropecuária possa se expandir mais aceleradamente nessa região, expandindo o emprego, a renda e os resultados da balança comercial.

A parceria é importante, no caso da Norte-Sul, para mitigar os riscos de demanda da operação na infraestrutura ferroviária. O projeto envolve duas atividades bastante distintas: a operação da infraestrutura e a operação logística.

A operação de infraestrutura envolve o investimento e a manutenção do funcionamento da estrada de ferro, implicando na mobilização de grandes volumes financeiros por um período consideravelmente longo de maturação. Os investimentos realizados para a operação logística, basicamente em material rodante, exigem montantes mais flexíveis e prazos de amortização bem mais curtos. Logo, o investimento em estrada de ferro faz-se sobre um horizonte bem mais amplo e mais opaco do que os investimentos em operação logística.

         II.        Rodovia BR-116 (Bahia)

Estabelecer um contrato de parceria público-privada no trecho que vai da divisa entre Minas e Bahia, até Feira de Santana, incluindo o trecho da BR 324 até o porto de Aratu. O trecho já existe e encontra-se em péssimo estado de conservação. Ele faz parte do eixo de integração Norte-Sul e é fundamental para o escoamento da produção do interior da Bahia.

A estimativa é de que o tráfego de caminhões, após as obras de restauração, possa sustentar uma concessão simples. É imprescindível, no entanto, que haja duplicação, ao menos em alguns trechos, na medida em que se confirmem os prognósticos de aumento do volume de tráfego, o que se prevê para 7 ou 8 anos no futuro. Haveria, a partir de então, um quadro de saturação da rodovia com pista simples. O objetivo do projeto é tornar viáveis os investimentos em duplicação com tarifa de pedágio que dê conforto ao usuário.

        III.        Arco Rodoviário do Rio de Janeiro.

       IV.        Ferroanel de São Paulo.

        V.        Variante Ferroviária Garapuava-Ipiranga, no Paraná.

Todos os projetos inicialmente selecionados atendem à estratégia de superação de gargalos no escoamento da produção nacional em direção aos portos, melhorando as condições de competitividade do país.

17.10.3. Próximos passos

Os passos seguintes para viabilizar a publicação dos primeiros editais também serão muito importantes.

Nos próximos dias, estarão sendo definidos os últimos detalhes do Fundo Garantidor das PPPs, já constituído, porém falta definir o banco gestor do fundo e o seu regulamento.

Além disso, os modelos de licitação a serem adotados, com a redação dos editais e das minutas de contratos. Nessas tarefas, o governo poderá contar com o auxílio de consultorias a serem contratadas para esse objetivo.

17.10.4. Projeção

Mesmo sendo um importantíssimo instrumento, a PPP não pode ser considerada como solução para todos os problemas. Além disso, como novidade que ainda é, demandará um prazo que ultrapassa a duração de 02 anos para começar a dar resultados significativos. Mas é tarefa do governo demonstrar a viabilidade da utilização das parcerias como alternativa para geração de investimentos privados em infraestrutura.

Parece claro, também, que o sucesso na utilização de PPPs e de outros instrumentos vai depender, essencialmente, da manutenção das políticas de estabilidade fiscal e da continuidade do processo de crescimento econômico de forma sustentável.

Este é o esforço de modernização institucional que a sociedade deve bancar no âmbito das PPPs, juntamente com a preocupação em relação à efetividade, eficiência e qualidade dos gastos públicos, que vêm mostrando resultados positivos.

Assim, voltado para a ação estratégica, articulado com o setor privado e orientado para objetivos claramente identificados, tanto do ponto de vista da inserção internacional da economia brasileira quanto da organização da atividade econômica no espaço nacional, o Governo contribui decisivamente para a consolidação da atual trajetória do desenvolvimento brasileiro.

17.10.5. Principais projetos federais, estaduais e municipais (ano 2007)

17.11. Gestão de riscos

17.11.1. Síntese dos riscos

Os projetos de PPP apresentam um perfil de risco diferente dos convencionais:

·      o risco tem um impacto financeiro direto sobre o projeto, já que é traduzido em termos financeiros pela parceira privada;

·      o risco deve ser transferido para a parte mais capacitada a administrá-lo da forma mais econômica possível;

·      uma das principais responsabilidades do setor público é assegurar as vantagens socioeconômicas (value for money) nas PPPs;

·      existem diversas técnicas para determinar o uso eficiente do dinheiro (value for money) - seu uso deve ser avaliado cuidadosamente em relação às necessidades;

·      o financiamento orçamentário envolve determinados riscos. O nível de financiamento orçamentário deve ser cuidadosamente compatibilizado para assegurar que seja maximizado o benefício público, e minimizado o efeito adverso sobre os lucros do setor privado.

17.11.2. Abordagem dos riscos

17.11.3. Ciclo de gerenciamento de riscos

O ciclo de gerenciamento de riscos pode ser decomposto em quatro atividades básicas:

ü  estruturação: identificação dos objetivos e riscos inerentes à organização;

ü  análise: avaliação do risco e de planos de ação;

ü  implementação: estabelecimento de ambiente de controle;

ü  monitoramento: verificação do alinhamento dos resultados com os objetivos.

17.11.4. Circunstâncias que requerem especial atenção

ü  ambiente operacional em mudança;

ü  novas pessoas;

ü  sistemas novos ou redesenhados  (PPPs são um novo sistema);

ü  crescimento acentuadamente rápido;

ü  nova tecnologia;

ü  novos produtos, atividades ou linhas de negócio;

ü  reestruturações;

ü  operações no exterior.

17.11.5. Fatores críticos

ü   adequado arcabouço legal;

ü   estabilidade regulatória;

ü   transparência e clareza de regras;

ü   mitigação de riscos;

ü  garantias regulatória e fiscal, por exemplo: alavancar o alcance das PPPs, canalizar a poupança doméstica para o financiamento do investimento em infraestrutura e previsibilidade de recursos para o investimento.

17.11.6. Riscos de informação & comunicação

·       todas as informações pertinentes ao negócio devem ser identificadas, capturadas e comunicadas de tal forma e em tal tempo que as pessoas consigam desempenhar suas funções a contento;

ü  sistemas estratégicos & integrados

ü  integração com operações

ü  coexistência de tecnologias

ü  qualidade das informações

ü  comunicação interna & comunicação externa

·       ameaças decorrentes da má qualidade das informações para o processo de tomada de decisões e para o fornecimento de informações a terceiros;

·       aspectos relacionados com a frequência das informações;

·       baixo grau de detalhamento e alto grau de consolidação de informações analisadas;

·       divergência de informações, vindas de fontes internas e externas da empresa.

17.11.7. Riscos na área técnica

·       gerência específica:

ü    quando, em razão de sua importância, um único projeto exige ações exclusivas, tecnologia de ponta, conhecimentos específicos, altos investimentos, e como consequência maiores riscos que podem comprometer a empresa, ou mesmo aquela em que se encontra num processo de evolução e amadurecimento de seu ciclo de vida, torna-se, então, necessária uma gerência específica para tratar da criação e desenvolvimento de um projeto.

ü   esta gerência pode ser realizada através de consultores externos, ou mesmo através de empresas especializadas na gerência de implantação de projetos.

·       áreas interessadas e de conhecimento:

ü     estamos assistindo a uma mudança de atitudes nas filosofias da gerência dos procedimentos de trabalho em grupo enfocando atitudes de “responsabilidade, consentimento, confiança e consenso” para, principalmente, os seguintes pontos: formação da matriz de interessados (internos e externos à empresa) no desenvolvimento do projeto; formação da matriz de conhecimentos que envolvem os objetivos do projeto; matriz de descentralização total das tomadas de decisões; confiança que as equipes executam suas funções com competência; estabelecimentos de processos que devam servir de parâmetros à organização; confiança na comunicação entre os interessados na evolução do projeto; as soluções são tomadas em consenso, programas de treinamento, entre outros.

ü    toda organização tem partes interessadas, tendo cada parte necessidades e expectativas. As partes interessadas das organizações incluem: clientes e usuários finais; pessoas na organização; proprietários / investidores (tais como acionistas, indivíduos ou grupos, incluindo o setor público, que tenham um interesse específico na organização); fornecedores e parceiros; sociedade na figura da comunidade e do público atingido pela organização ou seus produtos.

·       estudos técnicos de avaliação

ü    os estudos, visam determinar os parâmetros técnicos básicos e a viabilidade financeira, a ser concedido para exploração privada;

ü     a metodologia utilizada para a determinação do comportamento da evolução do projeto, dentro do horizonte de tempo de execução do projeto, deverá levar em consideração as seguintes etapas: levantamento e análise de dados e estudos existentes; análise socioeconômica da área de influência do projeto; pesquisas de campo complementares (cadastro expedito); determinação da demanda atual e futura; avaliação das capacidades e dos níveis de serviço; custos do produto; determinação da demanda futura; conclusões e recomendações.

17.11.8. Riscos na área do patrimônio

No caso dos equipamentos, os principais riscos, entre outros, podem ser considerados:

·         não detalhamento dos eventos principais que compõem um serviço;

·         falta de detalhamento dos ciclos operacionais;

·         falha no detalhamento dos rendimentos dos equipamentos;

·         falha na análise da produção em equipe dos equipamentos em cada evento;

·         falta de definição das quantidades de serviços;

·         inclusão, numa equipe, de equipamentos com idades úteis muito defasada e alta produtividade;

·         falta de cultura na operação dos equipamentos selecionados.

17.11.9. Riscos ambientais

·       projetos de infraestrutura apresentam o potencial de provocar preocupações ambientais, e governos e grupos de cidadãos estão se tornando cada vez mais vigilantes em seus esforços para mitigar os impactos potenciais;

·       protestos públicos podem prejudicar severamente a implementação de um projeto, entretanto, a participação construtiva do público deve ser encorajada para otimizar o design, minimizar os protestos e ampliar a supervisão do público;

·       questões ambientais imprevistas podem aumentar consideravelmente os custos de capital e resultar em sérios atrasos;

·       o risco ambiental é normalmente assumido pela parte privada e, por esse motivo, os prováveis investidores conduzem cuidadosas avaliações ambientais e identificam os prováveis programas para sua redução antes de firmarem um contrato de concessão;

·       licenciamento ambiental de projetos viabilizados por meio de parcerias público privadas;

Riscos de atraso na emissão de licenças ambientais, retardando o início dos projeto - Licenças Expedidas pelo Poder Público - Art. 8º

ü  Licença Prévia (LP)

Concedida na fase preliminar do planejamento do projeto ou atividade aprovando sua localização e concepção, atestando a viabilidade ambiental e estabelecendo os requisitos básicos e condicionantes a serem atendidos nas próximas fases de sua implementação.

ü  Licença de Instalação (LI)

Autoriza a instalação do projeto ou atividade de acordo com as especificações constantes dos planos, programas e projetos aprovados, incluindo as medidas de controle ambiental e demais condicionantes, da qual constituem motivo determinante e sua validade pode abranger um período de até 6 (seis) anos.

ü  Licença de Operação (LO)

Autoriza a operação da atividade ou projeto, após a verificação do efetivo cumprimento do que consta das Licenças anteriores, com as medidas de controle ambiental e condicionantes determinados para a operação e a validade da Licença, abrange um período mínimo de 4 (quatro) anos e um máximo de 10 (dez) anos.

ü  As licenças ambientais poderão ser expedidas isolada ou sucessivamente, de acordo com a natureza, características e fase do projeto ou atividade.

·         responsabilidade socioambiental:

ü  organizar e promover ações mitigadoras de prevenção dos impactos ambientais e o tratamento dos passivos ambientais;

ü  informar à sociedade, como os principais impactos associados aos serviços e produtos são tratados pela empresa;

ü  incentivar os fornecedores e parceiros à adesão aos compromissos relacionados ao meio ambiente.

17.11.10. Riscos de defeitos latentes

·       está se tornando agora cada vez mais comum que os governos concedam aos empreiteiros/concessionários o direito aos sistemas de infraestrutura pré-existentes, como forma de ajudar a financiar a construção da nova infraestrutura, e, em muitos casos, os novos projetos podem envolver também a modernização e expansão dos sistemas existentes e em troca, as concessionárias geralmente assumem a responsabilidade pela manutenção dessas instalações ao longo da duração de seus contratos.

·       embora aparentemente atraente, esse mecanismo pode ser dispendioso para as concessionárias caso as instalações que herdarem tenham falhas estruturais desconhecidas e o risco de se defrontar com surpresas desagradáveis pode ser minimizado quando forem conduzidas inspeções completas e bem documentadas das instalações a serem transferidas antes que os contratos de concessão sejam formalizados.

17.11.11. Riscos de aceitação pública

·      projetos de infraestrutura apresentam o potencial de provocar protestos enfurecidos nas comunidades locais, um fato que pode ser fatal para concessões privadas. Existem diversos exemplos notáveis de risco de aceitação pública na Europa.

·      a concessão do Lyon Périphérique Nord foi cancelada devido à ampla oposição do público, boicotes e protestos contra o preço elevado do pedágio do projeto. A passagem da Rodovia A2 pela grande Varsóvia, na Polônia também foi cercada por controvérsias; e protestos públicos contra aumentos de pedágio em Lisboa, associados à nova concessão da Ponte Vasco da Gama, paralisaram a ligação rodoviária mais movimentada de Portugal, enquanto imagens de manifestantes furiosos eram transmitidas para o mundo todo. O governo atendeu prontamente aos desejos dos manifestantes, reduziu o pedágio e pagou a diferença ao concessionário utilizando fundos públicos.

·      no Reino Unido, um manifestante paralisou sozinho a construção do Desvio de Newbury, deitando-se por cinco dias em túnel cavado à mão sob o local da construção.

·      essas experiências demonstram a ameaça bastante real que o risco de aceitação pública pode representar. Antes de tomar uma decisão de investimento, os investidores prudentes devem efetuar uma cuidadosa avaliação das aprovações requeridas para seus projetos, bem como do sentimento popular em relação a eles.

17.11.12. Riscos de sustentabilidade

·       um dos principais objetivos do setor público é proteger o interesse público e assegurar a obtenção de vantagens socioeconômicas (value for money).

·       projetos operados publicamente dão aos contribuintes a capacidade de controlar a qualidade por intermédio de seus votos e impostos. A introdução de operadores privados pode reduzir esse controle caso não sejam desenvolvidos sistemas de controle eficientes.

·       paralelamente ao desenvolvimento de uma capacidade efetiva de administração e monitoramento pelo setor público, é necessário promover o desenvolvimento de associações de consumidores que atuem como verdadeiros “cães de guarda” e viabilizem as consultas públicas. Isso não apenas cria uma ligação direta com o operador privado, mas também desenvolve na população um profundo senso de responsabilidade ou de participação nos projetos de PPP.

17.11.13. Riscos relacionados à financiabilidade

A relação direta entre riscos e impacto financeiro reside no fato de que o grau de transferência de risco para o setor privado irá influenciar o custo global do projeto. Dessa forma, o objetivo deve ser a obtenção de uma transferência eficiente, a baixo custo, de riscos e responsabilidades, e não a sua mera realocação.

Os objetivos da transferência de riscos incluem:

·      reduzir o custo do projeto no longo prazo, pela alocação dos riscos à parte mais capacitada a administrá-lo da forma mais econômica possível;

·      fornecer incentivos ao contratado para a entrega pontual dos projetos, dentro dos padrões exigidos e dentro do orçamento;

·      melhorar a qualidade do serviço e aumentar as receitas por meio da operação mais eficiente;

·      oferecer um perfil de despesas mais consistente e previsível.

·      o contrato deve refletir uma relação estável e duradoura entre o Estado e o contratado, preferencialmente com o uso de moeda local, baseado em uma equação que explicite:

ü     adequada distribuição de riscos e de resultados, em função da natureza dos projetos e de seu equilíbrio econômico e financeiro, de maneira que cada ente assuma os riscos que melhor possa manejar;

ü     equilíbrio financeiro do contrato, através de um marco flexível de interesses para ambas as partes.

17.11.14. Riscos de contrato

·       embora os governos negociem com suas concessionárias os termos e condições contratuais, eles nem sempre são bem sucedidos na manutenção de seus compromissos. Isso é particularmente verdadeiro no caso de pedágios e outras tarifas de uso, que tendem a ser politicamente sensíveis.

·       aspecto contratual: quanto mais sofisticado for, mais fácil será sua gestão. Os con­tratos devem trazer as obrigações de fazer e de não fazer:

ü  definição de indicadores,

ü  reajuste de tarifas por inflação futura, segundo taxa considerada pelo governo;

ü  estudo de demanda;

ü  adaptação de tecnologia prevendo o prazo de até 35 anos;

ü  cláusula que mantenha o pagamento das contrapartidas, mesmo em caso de descumprimento do contrato, de modo a não atrapalhar o serviço da dívida - para atrair a participação dos bancos.

·       definir previamente no contrato onde e como será a solução via juiz arbitral.

·       evidenciar que o Fundo Garantidor de PPPs (FGP) é apenas um colchão de liquidez não uma forma de recuperar o crédito; afinal, R$ 6 bilhões não serão muito quando vári­as parcerias já estiverem em andamento. Juntando todos os projetos do PPA, o investi­mento total pode chegar a R$ 40 bilhões. Destes, o governo priorizou 23 projetos que somam R$ 13 bilhões.

17.11.15. Riscos de financiamento

·      múltiplas fontes: buscar um pool de financiadores para diluir os riscos entre vários agentes, inclusive abrindo as sociedades de propósito específico ao mercado de capitais, de modo a oferecer títulos de até 30 anos, com pagamento de juros mensais, o que pode atrair os fundos de pensão.

·       novos instrumentos dos mercados de seguros para melhorar a mitigação de riscos.

·       instrumentos do mercado de capitais com possibilidade de saída, a exemplo da oferta de títulos garantidos por uma instituição financeira pública, que se comprometeria a comprar os papéis em prazo e condições pactuados em contrato (PUT).

·       participação na licitação somente dos concorrentes que comprovarem previamente suas fontes de financiamento.

·       gestão compartilhada do contrato de financiamento para evitar disputas judiciais.

17.11.16. Riscos de receita

·       o risco de receita é o mais fundamental de todos os fatores desconhecidos envolvidos em projetos de PPP.

·       os fluxos de receita são geralmente determinados por dois fatores:

ü  níveis de utilização e

ü  tarifas.

·       a disponibilidade de informações históricas confiáveis documentando os níveis de elasticidade do preço e da demanda varia nos diferentes setores. No setor de águas, por exemplo, é provável que esteja disponível um volume muito grande de informações, entretanto, o custo de fornecer água pode ter sido subsidiado no passado, tornando mais difícil determinar como os consumidores teriam se comportado perante um preço não subsidiado.

17.11.17. Riscos na seleção do parceiro do setor privado

·       o risco inerente é associado à formação de uma parceria com desconhecidos. Isso é acentuado durante um processo de licitação pública, que não permite períodos prolongados de negociação que facilitem a criação de um certo grau de conhecimento e confiança.

·       os principais riscos são os de que a parte privada demonstre não ter competência suficiente e/ou não seja capaz de entregar os serviços segundo as especificações iniciais. Isso pode ocorrer em razão de ofertas mal analisadas ou porque as ofertas foram projetadas para conquistar o contrato com a esperança de recuperar os custos em um estágio posterior. Em ambos os casos, a avaliação das propostas deve tentar identificar tais situações.

17.11.18. Riscos do projeto básico nas licitações

·       os principais riscos estão diretamente ligados a uma má concepção inicial do projeto de engenharia e que podem ter distorções de custos, fluxo de caixa, atraso na execução do projeto, entre outros.

17.11.19. Riscos de construção

·        o custo de capital para a construção de qualquer projeto é um dos fatores fundamentais sobre o qual o financiamento é baseado, e, quando se incorre em excesso de custos, a viabilidade financeira de uma concessão pode ser posta em risco. Uma definição falha do projeto, condições geológicas desconhecidas ou especificações de segurança mal definidas podem ter efeitos ponderáveis sobre o custo de capital da construção.

17.11.20. Riscos cambiais

·       o endividamento é uma característica de praticamente todas as concessões, e quando os recursos são captados no exterior as flutuações cambiais podem ameaçar a viabilidade do projeto. Esse risco pode ser exacerbado quando o governo exige que as concessionárias obtenham em fontes estrangeiras uma determinada parcela de seus financiamentos.

17.11.21. Riscos políticos

·       avaliações da solidez inerente e da estabilidade das instituições políticas locais são comuns em finanças, e são refletidos nos ratings de obrigações atribuídos por agências de classificação de crédito de renome internacional. Na medida que aumenta o risco político, o mesmo acontece com o custo de obtenção de financiamento.

·       a longa duração da maioria dos contratos de concessão e  a aversão comum ao aumento nas tarifas tornam os projetos de PPP particularmente suscetíveis ao risco político. Isso é exacerbado quando novos governos fiscalizam projetos impopulares estimulados pelas administrações anteriores.